【今日消息-政府專項債券如何用足用好（一線調(diào)研）】
政府專項債券如何用足用好（一線調(diào)研）
——山東省濟南市專項債券使用情況調(diào)查
數(shù)據(jù)來源：財政部
版式設計：蔡華偉
地方政府專項債券是落實積極財政政策的重要抓手。7月28日召開的中共中央政治局會議提出，用好地方政府專項債券資金，支持地方政府用足用好專項債務限額。
為帶動擴大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟大盤，今年專項債券發(fā)行進度明顯快于往年。在這種情況下，地方如何用足用好專項債資金？如何選好項目？如何保障項目盡快形成實物工作量？如何更好地評價績效？這些問題，引發(fā)了不少關注。為此，本報記者選取濟南市作為樣本進行深度調(diào)研，一探究竟。
——編 者
8月17日，付完一筆工程款后，濟南熱力集團有限公司東城綜合智慧熱源配套供熱管網(wǎng)項目（以下簡稱“智慧熱源”）3億元專項債資金已全部支付到位。在智慧熱源潘王路施工現(xiàn)場，燃氣動力車間“三通一平”工作正如火如荼進行，各作業(yè)點上，溝槽開挖、圍擋綁扎、井點降水、管道安裝及鋼板樁支護作業(yè)同步推進。
此前，國務院常務會議進一步部署穩(wěn)經(jīng)濟一攬子措施，提出今年專項債8月底前基本使用到位。
6月30日，濟南市今年專項債券資金市財政已全部撥付到區(qū)縣一級，8月31日，所有項目基本完成支出。如何用足用好專項債資金？如何選好項目？如何保障項目盡快形成實物工作量？如何更好地評價績效？記者走進項目單位和有關部門一探究竟。
專項債項目怎么選？
部門協(xié)同保障重大項目儲備，擴大審查范圍，從嚴從優(yōu)篩選
打開濟南市地方債管理系統(tǒng)，濟南能源集團財務人員李璐雪將各公司重點項目情況一一填入，并上傳相關手續(xù)電子版，提前做好申請債券的各項準備。
由于基礎設施項目涉及資金規(guī)模較大，金融機構(gòu)融資審核較嚴，需要的資料較多。對于一些新建項目，還需要建設用地規(guī)劃許可證、土地使用證等證件，申請貸款所需時間較多?！皬捻椖繂拥将@得金融機構(gòu)融資是比較困難的階段，這個時候，政府專項債作用很大，不僅能夠緩解項目初期資金緊張的問題，還能夠撬動其他渠道的資金?！睗鲜胸斦终畟鶆展芾硖幪庨L陳茜茜舉例說，去年9月29日，被稱為“萬里黃河第一隧”的濟濼路穿黃隧道正式通車，濟南跨黃河發(fā)展邁出堅實一步。由于專項債資金及時到位，“三橋一隧”（齊魯大橋、濟樂高速南延大橋、鳳凰大橋、穿黃隧道）項目總投資227億元，發(fā)行專項債74.16億元，拉動社會融資協(xié)議額320.2億元，實際放款107億元，帶動片區(qū)社會投資475億元。
濟南市財政局局長周之勇介紹，濟南市建立了由市委書記和市長牽頭，發(fā)改、財政等相關部門聯(lián)動的全市重大項目策劃儲備和資金爭取聯(lián)席會議制度，市財政局提前編制項目實施方案與事前績效評估報告?！澳壳埃覀冋莆盏某墒祉椖勘容^多，每年都能夠從項目庫中優(yōu)先挑選手續(xù)齊全的項目，最大限度爭取專項債券額度?！敝苤抡f。
在山東大學經(jīng)濟學院教授李一花看來，用足用好政府專項債，應將額度分配向優(yōu)質(zhì)項目傾斜，不能撒“胡椒面”。
熱力、燃氣管網(wǎng)等基礎設施領域是政府專項債券投資重點，也是濟南能源集團一直關注的重點領域。但是，在申請智慧熱源這批項目時，李璐雪發(fā)現(xiàn)審查機制出現(xiàn)了新變化。
按照規(guī)定，申報專項債券需具備中介機構(gòu)出具的“一案兩書”，即《專項債券項目實施方案》《項目財務評估報告書》《項目法律意見書》，這也是財政部門評估判斷的重要依據(jù)。但是，“一案兩書”只對項目收益合理性提出基本要求，對其他情況并無硬性統(tǒng)一標準。為進一步提高新增專項債券項目發(fā)行質(zhì)量，去年濟南市財政局加大了對“一案兩書”編制情況的審查力度。陳茜茜介紹，比如土地是項目順利推進的關鍵，審查時還要梳理土地產(chǎn)權(quán)歸屬是否清晰、用地預審等手續(xù)是否完善、平衡地塊收益是否重復利用等。
李璐雪打開智慧熱源實施方案，里面包含了項目基本情況、投資估算及資金籌措方案、收益平衡測算、社會效益分析、事前項目績效評估報告等內(nèi)容。其中，項目規(guī)劃審批中明確，去年10月28日，取得濟南市自然資源和規(guī)劃局出具的規(guī)劃選址意見的復函，第二天即獲行政審批局的核準批復。今年5月已取得各項目建設工程規(guī)劃許可證。
此外，事前績效評價指標合理性、項目資本金及銀行貸款到位情況、未來收益來源是否明確、覆蓋倍數(shù)是否達標、立項主體是否涉及隱債和訴訟等情況一并納入“一案兩書”審查范圍，項目實施方案還需項目單位、項目單位的主管單位、同級財政部門三方蓋章，共同確認后上報山東省財政廳。
在智慧熱源法律意見書上，濟南熱力集團有限公司作為項目實施機構(gòu)，主體資質(zhì)情況一應俱全，經(jīng)查企業(yè)信息系統(tǒng)，意見書確認該機構(gòu)未被列入被執(zhí)行人和失信名單。在《項目財務評估報告書》中，智慧熱源主要收入來源是售熱，投入使用后，預計2024年度總收入將達到1.12億元，并呈逐年增加態(tài)勢，經(jīng)會計師事務所分析，該項目本息資金覆蓋率可達到1.86倍，20年后到期償還本息，將仍有現(xiàn)金結(jié)余，且其間不存在資金缺口?！斑@個項目前期準備非常充分，這為快速審批爭取了時間，也為申請專項債券掃清了障礙?！标愜畿缯f。
“加快政府專項債券使用進度，首先是篩選出優(yōu)質(zhì)項目，近年來濟南市加大部門協(xié)同，提高政務服務工作效率，有力保障了入庫項目的數(shù)量和質(zhì)量?！敝苤抡f。
去年10月25日，李璐雪按照新要求，上傳了智慧熱源項目“一案兩書”、《項目申請報告》、管網(wǎng)物探圖等材料，發(fā)起政府專項債券項目申請，沒想到，4天就拿到了濟南市的入庫通知，比以前快了半個多月。
今年5月29日，3億元政府專項債撥付到位?！敖衲甑膶ｍ梻瘡纳暾埖桨l(fā)放明顯提速，有力推動了項目進展?！崩铊囱┱f。
專項債資金怎么花？
出臺管理辦法明確負面清單，提高財務與業(yè)務部門融合度，加速形成實物工作量
專項債券資金到位了，應該怎么花？
以前，這個問題一直困擾項目單位財務人員。李璐雪舉例說，2020年7月，濟南能源集團整合全市熱力、燃氣而成立，對于政府專項債券資金如何使用，各子公司認識并不一致。
“由于專項債券資金管理使用缺乏具體操作細則，很多子公司遇到具體問題不知從哪個文件尋找依據(jù)和解決思路，問到總部這里，我們也不知道如何回復?！崩铊囱┱f，比如，按照債券用于資本性支出的要求，與資產(chǎn)有關的都可以支付，那么，專項債資金能否用于項目土地征拆？能否用于咨詢、設計等項目前期費用支出？
困惑時，李璐雪經(jīng)常去咨詢陳茜茜。陳茜茜會搬出一本磚頭厚的藍皮書來，這是政府債務政策匯編，里面涵蓋了發(fā)改、財政、住建等各部門關于政府債務的政策措施。“原來基本上就是從這里面找政策，但也只是制度框架，具體細節(jié)還是靠人為判斷支出是否合理?！崩铊囱┱f。
問題指引方向。去年，濟南市財政局深入研究國家政策，結(jié)合審計共識，于2021年12月12日出臺了《濟南市地方政府專項債券資金管理暫行辦法》，明確了負面清單。
“辦法界定清晰，我們的問題迎刃而解，這對于公司財務管控和審計合規(guī)性有很大的助力作用?！崩铊囱┱f，今年5月17日，濟南能源集團也出臺了《地方政府專項債券資金管理辦法》，對各子公司專項債券資金進行統(tǒng)一管理。
資金使用有章可循，支付進度大大加快。以前，財務和業(yè)務部門融合度低、誤解多，資金使用靠人調(diào)度，管理也僅限于資金使用和項目建設。濟南能源集團財務部部長董林強介紹，現(xiàn)在建立起申報管理、發(fā)行管理、配套融資、資產(chǎn)管理、績效管理等多維管理機制，財務部門調(diào)整節(jié)奏，迅速支出，業(yè)務部門工作進展順暢，加速形成實物工作量，真正發(fā)揮出了投資帶動作用。
專項債績效怎么評？
成立財政預算績效評審中心，實現(xiàn)對專項債券項目全程管理
最近，濟南市財政預算績效評審中心債務評價處處長曹琛忙得團團轉(zhuǎn)，9月底前，去年使用專項債券資金的項目將全部完成績效評價。
2020年12月，濟南市成立了濟南市政府與社會資本合作服務中心（濟南市財政預算績效評審中心），其中債務評價處負責市本級專項債券項目績效評價。
“專項債券項目一般采取自評和重點評價相結(jié)合的方式，省級要求每年拿出專項債券資金總額不低于10%的項目進行重點評價，既可聘請第三方機構(gòu)，也可由債務評價處組織實行。濟南市自我加壓，將全市這一比例主動提高到30%?！标愜畿缃榻B。
如何評價更合理？2021年10月，山東省財政廳出臺《山東省政府專項債券項目資金績效管理辦法》，通過事前績效評估、績效目標管理、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價管理、評價結(jié)果應用等環(huán)節(jié)，強化全程管理，推動提升債券資金配置效率和使用效益。
以前項目自評時，往往只設立一級指標，對資金使用、項目進度等缺少細化目標?，F(xiàn)在，根據(jù)辦法，衡量一個項目，通常要看決策、項目管理、產(chǎn)出和效益4個指標，具體還涉及不少二級、三級指標。李璐雪說：“比如產(chǎn)出指標，需要細化為數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等指標，效益分為經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等指標?！?/p>
在重點評價環(huán)節(jié)，“以前重點評價側(cè)重資金運作、收支預算，現(xiàn)在更關注財政償還能力、還本付息的來源，尤其是投產(chǎn)項目，收益部分會重點評價?！辈荑≌f。
李一花介紹，專項債的項目收益體現(xiàn)的是綜合效益，包括項目帶動社會有效投資情況、項目支持國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略情況、項目直接服務對象滿意度等。
項目建設結(jié)束進入運行期后，濟南市財政部門、項目主管部門及項目單位對項目收益實現(xiàn)情況還要進行“三方聯(lián)控”，監(jiān)測項目實際運營收益與測算收益的偏離度，對于監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題及時糾偏。
目前，以績效評價為抓手，濟南實現(xiàn)了對專項債券項目的全程管理。去年底，濟南熱力一自管站項目建設完成，今年供暖季就可提供供暖服務，項目收益十分可觀，也為后續(xù)項目申報打下基礎。
“政府債券項目績效管理是全面實施預算績效管理的重要內(nèi)容?！标愜畿缯f，續(xù)建項目或者再次申請的專項債項目，評價結(jié)果是分配資金的重要依據(jù)。
2022年，濟南市本級使用2021年120.59億元專項債券資金的40個項目實現(xiàn)了績效評價全覆蓋，評價結(jié)果直接與專項債券額度分配掛鉤。
專項債資金怎么監(jiān)管？
依托預算管理一體化系統(tǒng)研發(fā)地方債管理系統(tǒng)，解決數(shù)據(jù)不同步問題，對資金按項目進行穿透式監(jiān)管
每付完一筆工程款，李璐雪都要將項目監(jiān)理單、銀行支付單、發(fā)票合同等所有原始電子憑證導入濟南市地方債管理系統(tǒng)，形成邏輯閉環(huán)。
“以前，資金使用要逐級上報，而且不會調(diào)度這么多細節(jié)，基本上是個大概?！崩铊囱┱f，“現(xiàn)在每筆資金有章可循，有跡可查，項目單位壓力反而小了不少?！?/p>
為滿足專項債發(fā)行常態(tài)化和項目管理精細化的需要，2021年，濟南市財政局依托預算管理一體化系統(tǒng)，研發(fā)了地方債管理系統(tǒng)，財政部門可及時掌握項目在每一個環(huán)節(jié)、每一個節(jié)點的進度，幫助分析研判風險點并及時采取應對措施，實現(xiàn)了從項目儲備到項目績效和資產(chǎn)管理的閉環(huán)管理，目前該系統(tǒng)已基本完成建設并開始運行使用。
現(xiàn)在，陳茜茜和同事們每周調(diào)度、每月通報，跟進專項債券項目進展和規(guī)范情況，如果出現(xiàn)進度緩慢或者支付問題，系統(tǒng)內(nèi)一目了然。
但是一個項目可能涉及眾多部門，以往財政部門只能進行垂直監(jiān)管，如何確保專項債券資金真正落地見效？
答案是抓項目。陳茜茜介紹，為解決各環(huán)節(jié)間業(yè)務協(xié)同和信息共享不充分等問題，濟南市將地方債管理系統(tǒng)與預算指標管理、國庫集中支付管理、預算績效管理、資產(chǎn)管理各系統(tǒng)無縫對接，目前數(shù)據(jù)已經(jīng)實現(xiàn)同步和共享，對全市所有專項債券實現(xiàn)了按項目管理，涉及的所有部門資金進行一體化穿透式監(jiān)管?！斑@些系統(tǒng)連接到哪里，我們就能監(jiān)管到哪里，對專項債券項目真正做到一管到底。”陳茜茜說。
下一步，數(shù)據(jù)完全打通之后，穿透式監(jiān)管可以實現(xiàn)地方政府債務管理系統(tǒng)與專項債券項目財務收支等會計核算信息、銀行賬戶變動信息的自動化對接和數(shù)據(jù)采集，及時掌握項目資金使用、建設進度、運營管理等“借用管還”情況。
“這實際上相當于將專項債券資金納入了整個財政預算的監(jiān)管和考核，這樣才能讓專項債券資金更好發(fā)揮拉動投資的重要作用?！标愜畿缯f。
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